一季度中国经济增长缘何“超预期”？三个维度告诉你

[51]在考察行政行为瑕疵是否属于其他重大且明显违法的情形时，应将目光在上述类型结构中进行横向与纵向的穿梭，并与一般意义的撤销类型进行比对，具体分析系争瑕疵的类型归属。

参见肖北庚:《行政决策法治化的范围与立法技术》，载《河北法学》2013年第6期，第10-19页。若抽象行政行为的对象是不特定的，具体行政行为的对象则是特定的。

[9]二是在实践层面，尽管行政决策已经在理论研究、立法进程等多项议题上取得了显著进展，但无论是在德国法学家毛雷尔的《行政法学总论》一书中，还是在日本行政法学者盐野宏的《行政法总论》一书中，抑或是在我国绝大部分的行政法学教科书中，至今都还难以找到行政决策的身影。与此同时，各种不规则决策现象如三拍式决策、独断式决策、封闭式决策等也开始大量涌现，由此引发的群体性事件亦不计其数，这给国家财产造成较大损失。作出行政决策之后，则需要相关机关执行落实，构成整个行政过程之主体。至少从这个方面而言，行政决策概念似乎是不科学的。引入行政决策概念，有助于在行政法学研究中导入行政过程视角，使得行政法体系更加包容，同时还可发挥其统摄性功能，构设统一行政程序规则。

[30]早期，我国围绕行政决策程序问题开展了诸多立法，但受行政行为形式论的影响，当时并没有行政决策这一概念，只能采用一种分散立法的形式，即散见于已经类型化的各行政行为以及各行政行为的内部环节之中，如《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《行政许可法》《行政处罚法》以及各地关于行政规范性文件的规定等。[17]参见江国华:《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2012年版，第180页。仅凭这一点，无效行政行为的理论研究便绝非象征意义远远大于实践意义。

第二阶段，着重考察裁量的客观结果与当事人的过错程度和履行能力是否极度相悖。比如在戚树贤案中，第三人基于诈骗的目的，冒用黄彩莲的身份信息而与原告登记结婚。将利益衡量论和融贯论进行方法整合，可以得出无效行政行为认定的双阶考察法。[28]Vgl. Ferdinand Otto Kopp/Ulrich Ramsauer, VwVfG Kommentar，16 Aufl., München： C. H. Beck，2015，§44 Rn.12.[29]Vgl. Urs Kindh?user, Strafrecht Allgemeiner Teil，8. Aufl., Baden-Baden： Nomos，2017, S.224.[30]如行政机关工作人员贪腐。

[15]需要知道，之所以对违法行政行为进行有效推定，是为了保障法安定性。相似观点参见李荣珍、王南瑛：无效行政行为的司法认定研究，《甘肃社会科学》2020年第6期，第127—128页。

双阶考察法具体构想如下：第一阶段，以融贯论确立关联类型。如果将无法可依理解为没有任何法律规范依据，那么至少在《行政诉讼法》修改前，没有任何法律依据的行政行为，属于适用依据错误的一种极端表现形式。[68]该瑕疵可以涵摄至重大且明显的违反法定程序，因为它直接导致当事人土地使用权的消灭，对当事人的财产权益造成无法逆转的伤害。无效类型与撤销类型之间是特殊与一般的关系。

在第二阶段得出认定结果时，应着重考察行政行为所欲实现目的的意义与无法达成该目的的后果。厘清概念和类型的目的，是为了在个案中正确适用实定规范。据此，其他重大且明显违法的情形可区分为重大且明显的超越职权、重大且明显的适用法律法规错误、重大且明显的主要证据不足、重大且明显的违反法定程序、重大且明显的滥用职权、重大且明显的明显不当等六种一级类型。最高人民法院行政庭认为，没有依据包含毫无依据和以直接明显抵触上位法的规范为依据等两种情形。

在明确概念和类型的解释方法后，可采用双阶考察法具体操作无效行政行为的认定，即先通过融贯论联结无效类型与撤销类型，使二者始终处于整体观察范围之内。一组是行政实效性、当事人信赖利益、诉讼经济等，保护该组利益是为了维护法安定性。

[19]张祺炜、金保阳：无效行政行为的司法审查标准与程序规则，《人民司法》2017年第7期，第92页。这并不意味没有依据的授益性行政行为一律不构成无效。

[20][日]星野英一：《现代民法基本问题》，段匡、杨永庄译，上海三联书店2012年版，第216页。[41]谭剑：《行政行为的撤销研究》，武汉大学出版社2012年版，第69—70页。对于二者的理解，理论尚未形成共识，实践容易产生困惑。相比于其他学说，法秩序根本抵触说具有明显优势。[45]上述两种思路没有充分考虑概括规定类型与撤销类型的融贯性，可能会带来实践上的困惑。依据法律专家说，瑕疵明显性的判断取决于法律专家的认识水平，因为公民的感知和认可对于行政行为的效力几乎没有影响，重大且明显的判断权还是在法院[19]。

结语本文从法学方法的角度，重新勾勒出无效行政行为认定的分析框架。举例而言，如果地方性法规因设定先予扣留机动车行驶证的行政强制措施而直接明显抵触《行政强制法》第10条，[60]那么执行该规范的行政行为构成一般意义的适用法律法规错误，因为该扣留行为对被执行人财产权益的限制尚不至于超出一般人的容忍极限。

[34]直到《行政处罚法》2021年修订，该问题才得以解决。[33]我国无效行政行为类型化曾存在逻辑不连贯的问题。

[71]第一阶段，设定重大且明显的滥用职权，将其联结滥用职权。[1]随着社会变迁和国家任务的变化，传统的自由防御型行政法日益转变为利害调整型行政法，主要功能是调整各种利益乃至彼此冲突的利益。

所有规则应当置于整个法律体系之中，通过彼此对应与关照来诠释自身的含义与价值。[2]在此一背景下，利益衡量借助目的理性进入行政法体系，通过相关利益的权衡与具体价值的判断，形塑符合社会现实需求的调整结果。注[37]，滕甜甜文，第163页。为了使抽象更接近具体，让理论更贴近实际，有必要将无效行政行为类型化。

在个案中，违反法定程序的行政行为可被评价为无效。（二）融贯论视角下的例示规定遗憾的是，我国行政法学界对无效行政行为类型化的积极面向的融贯性缺乏重视。

比如有学者主张，不具有行政主体资格属于行政行为的主体瑕疵，超越职权属于行政行为的权限瑕疵，故行政机构未经授权而以自身名义作出的行政行为，符合行政行为的主体瑕疵的概念特征（即行政主体成立要素存在欠缺，仅具有行政权能，但不能以自己的名义行使权力，不能作为行政诉讼被告对外独立承担法律责任），因此构成无效。比如，有学者通过整理131个司法案例，认为其他重大且明显违法的情形包含损害重大公共利益不符合法定书面形式登记机关未履行审慎义务等类型。

比如在榆林芹菜案中，某夫妇卖5斤不合格的芹菜而被执法部门罚款6.6万元。[8]违法行政行为的有效与无效，归根到底取决于利益权衡。

[55]第二阶段适用利益衡量论，着重衡量行政机构的组织合法性。明显不当是指行政裁量存在客观不当。无效行政行为制度旨在令人民对国家行使拒绝权，以实现实质正义。[73]参见周佑勇：司法审查中的行政行为‘明显不当标准，《环球法律评论》2021年第3期，第32页。

[75]我国有学者至今仍对无效行政行为制度持否定态度。其一，重大且明显的超越职权。

[68]参见夏高凤诉原都江堰市国土资源局违法注销集体土地使用权案，四川省高级人民法院（2018）川行再10号行政判决书，2018年6月8日。消极面向要求逻辑连贯，即规则之间逻辑自洽，不存在明显矛盾。

[35]参见注[32]，第3—4页。[69]参见周佑勇：司法审查中的滥用职权标准——以最高人民法院公报案例为观察对象，《法学研究》2020年第1期，第59—60页。